פסק-דין בתיק דנ"א 1333/02

המשנה לנשיא (בדימ') ת' אור:

1.        עניינו של דיון נוסף זה, הוא בפרשנות סעיף 200 לחוק התכנון והבנייה, תשכ"ה-1965 (להלן: סעיף 200). השאלה המרכזית הדורשת הכרעה היא, אימתי פגיעה במקרקעין על ידי הוראה בתכנית, שלא על דרך הפקעה, "אינה עוברת את תחום הסביר בנסיבות העניין" לפי סעיף 200, ועל כן, בהתקיים תנאים מצטברים נוספים, פטורה הוועדה המקומית לתכנון ובניה מלפצות את בעל המקרקעין בגין הפגיעה.

2.        סעיף 197(א) לחוק התכנון והבניה קובע את העיקרון הכללי, לפיו תכנית הפוגעת - שלא בדרך הפקעה - בזכותו של בעל מקרקעין המצויים בתחום התכנית או בזכותו של בעל זכות בהם (להלן: הנפגע), מזכה אותו בפיצויים מהוועדה המקומית לתכנון ולבנייה. לשונו של הסעיף היא כדלקמן:

"(א) נפגעו על ידי תכנית, שלא בדרך הפקעה, מקרקעין הנמצאים בתחום התכנית או גובלים עמו, מי שביום תחילתה של התכנית היה בעל המקרקעין או בעל זכות בהם זכאי לפיצויים מהוועדה המקומית, בכפוף לאמור בסעיף 200".

           נקודת המוצא היא אפוא, שבעל המקרקעין יפוצה על ידי הוועדה המקומית לתכנון ולבניה בגין הפגיעה שנגרמה למקרקעיו. ביסוד חובת הפיצוי עומדים שני שיקולים; האחד, שיקול של צדק חלוקתי, לפיו על הציבור בכללותו לשאת בנזק שנגרם לבעל המקרקעין כתוצאה מתכנית מתאר המביאה תועלת ורווחה לכלל הציבור. שיקול זה נובע מהכלל לפיו בצד פגיעה על ידי המדינה בזכות קניינית של הפרט - חייבת להיות לפרט זכות פיצוי. השני, שיקול של יעילות, לפיו הפנמת עלויות התכנית על ידי הרשות מתמרצת אותה להפעיל שקול דעת הולם טרם שתאשר תכנית מתאר הפוגעת בזכויות של בעלי מקרקעין (ראו: את דברי השופט מלץ בע"א 210/88 החברה להפצת פרי הארץ בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה כפר סבא ואח', פ"ד מו(4) 627 (להלן: פרשת פרי הארץ) בפסקה 6).

           בצד חובת הפיצויים, קיים פטור ממנה בסעיף 200 לחוק, אשר זו לשונו:

"פטור מתשלום פיצויים

200. לא יראו קרקע כנפגעת אם נפגעה על ידי הוראה שבתכנית הנמנית עם אחת ההוראות המפורטות להלן ובלבד שהפגיעה אינה עוברת את תחום הסביר בנסיבות העניין ואין זה מן הצדק לשלם לנפגע פיצויים:

(1)...(11)".

           סעיף 200 לחוק מהווה חריג לכלל הבסיסי הקבוע בסעיף 197 לחוק. הסעיף קובע, כי הוועדה המקומית לתכנון ולבניה פטורה מתשלום פיצויים בהתקיים שלושה תנאים: (א) הפגיעה הנגרמת על ידי התכנית נמנית עם אחד מ-11 סוגי מקרים הקבועים בסעיף 200 לחוק; (ב) הפגיעה "אינה עוברת את תחום הסביר בנסיבות העניין" (להלן: תנאי הסבירות); (ג) "אין זה מן הצדק לשלם לנפגע פיצויים" (להלן: תנאי  הצדק). שלושת התנאים הם מצטברים (ראו: ע"א 4390/90 אלישר נ' מדינת ישראל, הוועדה המחוזית לתכנון ובניה, מחוז מרכז, פ"ד מז(3) 872, 877). על בעל המקרקעין הנפגע מוטל נטל השכנוע להראות כי העיקרון הכללי, של חובת פיצוי, חל עליו. משעמד בנטל זה, עובר נטל השכנוע לוועדה המקומית להוכיח את קיומם של מכלול תנאי הפטור (ראו לדוגמא, פרשת פרי הארץ בעמוד 650).

3.        בענייננו אין מחלוקת בין הצדדים כי התקיים התנאי לפיו הפגיעה נכללת בין סוגי המקרים המנויים בסעיף 200 לחוק. גדר המחלוקת העיקרי מתמקד בשאלה האם הצליחה הוועדה המקומית להרים את הנטל בנוגע לקיומו של תנאי הסבירות. הוועדה המקומית לתכנון ובניה רעננה (המבקשת בדנ"א 1333/02 והמשיבה מס' 2 בדנ"א 1346/02, להלן: הוועדה המקומית) והוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז מרכז (המבקשת בדנ"א 1346/02 והמשיבה מס' 2 בדנ"א 1333/02, להלן: הוועדה המחוזית. כאשר אתייחס בהמשך לוועדה המקומית והוועדה המחוזית גם יחד, הן יכונו להלן: המבקשות) טוענות כי הן הרימו נטל זה. המשיבה דוחה טענה זו. אם ייקבע, כי הוועדה המקומית עמדה בנטל זה, אזי נותרת השאלה האם היא הרימה את הנטל גם בנוגע לתנאי הצדק, דהיינו שלא יהיה זה מן הצדק לשלם למשיבה פיצוי. בעניין אחרון זה, הוועדה המקומית טוענת, כי על פי נסיבותיו העובדתיות של המקרה דנן, היא הוכיחה גם את קיומו של תנאי הצדק. לעומתה, הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה סבורה שיש לחייב את הוועדה המקומית בתשלום פיצוי בשל אי התקיימות של תנאי אחרון זה. כזכור, די בכך שהוועדה המקומית תיכשל בהוכחת קיומו של אחד משלושת תנאי סעיף 200, כדי שיחול עליה העיקרון הכללי בדבר חובת תשלום הפיצויים.

4.        העובדות בענייננו הן כדלקמן. המשיבה ובעלה המנוח רכשו בשנת 1972 מגרש הידוע כחלקה 249 בגוש 658 ברעננה (להלן: החלקה). בעת הרכישה היה השטח הכולל של החלקה  1090 מ"ר ועל פי תכנית המתאר רע/4/1 שחלה על החלקה באותו זמן ניתן היה לבנות עליה חמש יחידות דיור על עמודים. ביום 5.2.83 אישרו המבקשות את תכנית  בנין עיר רע/166/1 (להלן: התכנית המתקנת), שייעדה שטח של 230 מ"ר מן החלקה לשטח ציבורי פתוח. עוד נקבע בתכנית המתקנת כי ניתן יהיה לבנות על החלקה ארבע יחידות דיור, במקום חמש, שיהיו צמודות קרקע ולא על עמודים.

           המשיבה הגישה לבית המשפט המחוזי שתי תובענות על דרך של המרצות פתיחה נגד הוועדה המקומית ונגד הוועדה המחוזית לפצותה בגין הפגיעה שנגרמה לחלקה על ידי התכנית המתקנת. במסגרת הדיון בתובענות מינה בית המשפט המחוזי שמאי מומחה לצורך הכרעה בשאלה האם נפגעה החלקה על ידי התכנית המתקנת ובשאלת גודל הפגיעה בה. השמאי קבע, כי שווי החלקה פחת ב-24,000$, סכום שהוא שווה ערך ל-11.8% משווי החלקה. בית המשפט קבע, כי פגיעה שהיא בלמעלה מ-10% מערך המקרקעין אינה עומדת בתנאי הסבירות שבסעיף 200 לחוק. לפיכך, חייב בית המשפט את הוועדה המקומית לשלם למשיבה סכום של 24,000$ כערכם בשקלים בצירוף הפרשי הצמדה וריבית מיום אישור התכנית המתקנת.

5.        המבקשות ערערו על פסק דינו של בית המשפט המחוזי, בפני בית משפט זה. הדיון בערעורים אוחד. בפסק דינו, מיום 28.1.02 דחה בית משפט זה את שני הערעורים (ע"א 3901/96, 3937/96 הוועדה המקומית לתכנון ובניה רעננה ואח' נ' יהודית הורוויץ, פ"ד נו(4) 913, להלן: פסק הדין שלערעור). בפסק הדין שלערעור נחלקו דעות השופטים בשאלת פרשנות תנאי הסבירות והתקיימותו בנסיבות המקרה. השופט י' טירקל קבע, כי לאור מעמדה המיוחד של זכות הקניין במקרקעין, במיוחד לאורו של סעיף 3 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, רק פגיעה מזערית שבמזערית ("De Minimis", "פגיעה של מה בכך", "זוטי דברים"), תיחשב כעומדת בתנאי הסבירות אשר בסעיף 200 לחוק. הוא הוסיף וקבע כי ירידת ערך של 2%-3% מערך המקרקעין היא בטווח הפגיעה המזערית שהרשות פטורה מלפצות עבורה. במקרה דנן נקבע, כאמור, כי ירידת הערך של החלקה היא בסך 11.8%, ועל כן פסק השופט טירקל שהוועדה המקומית נכשלה בהוכחת תנאי זה ועליה לפצות את המשיבה בגין הפגיעה.

           לאור מסקנתו של השופט טירקל, לפיה הוועדה המקומית לא הרימה את הנטל בכל הנוגע לקיומו של תנאי הסבירות, הוא נמנע מלדון בשאלת התקיימותו של תנאי הצדק, אם כי העיר כי לאור קביעתו בעניין תנאי הסבירות, הוא מתקשה להעלות על הדעת מקרים בהם "אין זה מן הצדק לשלם לנפגע פיצויים".

6.        דעתו של הנשיא ברק היתה, כי בחינת קיומו של תנאי הסבירות לפי סעיף 200 לחוק תיעשה באמצעות עריכת איזון ראוי בין זכות הקניין מזה לבין אינטרסים של טובת הציבור מזה. הוא סבר כי הכלל שנקבע על ידי השופט טירקל הוא כלל נוקשה אשר אינו משקף מלאכת איזון כאמור, שכן מוענק במסגרתו משקל יתר לזכות הקניין.

           אשר לשיקולים שיש לקחת בחשבון במסגרת עריכת האיזון הראוי בין זכות הקניין לאינטרס הציבור קבע הנשיא בפסק דינו שיש להתחשב במידת ירידת ערכם של המקרקעין הנפגעים, במידת "פיזור הנזק", ובמידת קיומו של אינטרס ציבורי חיוני הגלום בתכנית. את השאלה האם קיימים שיקולים נוספים שיש להתחשב בהם ומהו משקלם, הותיר הנשיא להתפתחותה העתידית של ההלכה. לאחר עריכת איזון בין השיקולים השונים, קבע הנשיא שבנסיבות העניין, אין לומר כי הפגיעה עוברת את תחום הסביר. עם זאת, נקבע על ידו כי הוועדה המקומית לא הרימה את הנטל לקיומו של תנאי הצדק. לדעתו, בנסיבותיו המיוחדות של המקרה דנן, מן הצדק היה לשלם למשיבה פיצויים. מטעם זה, הצטרף לתוצאה אליה הגיע השופט טירקל, לפיה דין  הערעורים להידחות.     

           השופט זועבי קבע כי בנסיבות המקרה הפגיעה עוברת את תחום הסביר, כפי שקבע השופט טירקל, ועל כן אין הוא נדרש לנושא של איזון בין האינטרס הציבורי לבין הפגיעה בפרט. נוכח מסקנתו זו, נמנע השופט זועבי, כמוהו כשופט טירקל, מלהתייחס לתנאי הצדק.

7.        אומר מייד, כי במחלוקת שהתגלעה בין חבריי, הנשיא והשופט טירקל, בנוגע לפרשנות תנאי הסבירות שבסעיף 200 לחוק, דעתי היא כדעת הנשיא, אשר נימוקיו מקובלים עלי, כי הן לשון החוק והן תכליתו תומכים בפרשנות זו.